Sorpresa, desconcierto y miedo. Tal vez estas son las tres palabras que mejor definen el estado de ánimo actual de los empleados públicos con contratos y nombramientos de carácter temporal al conocer el texto del proyecto de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017.

Tras la adopción del Acuerdo de estabilidad entre el Gobierno y los sindicatos más representativos (CCOO, CSIF y UGT), muchos empleados públicos temporales echaron las campanas al vuelo, por desconocimiento o desinformación interesada de los propios firmantes del Acuerdo, creyendo que se producirían masivos procesos de consolidación de empleo temporal que les permitiría conseguir una plaza en propiedad. Lo cierto es que se ha vendido una versión bastante edulcorada del Acuerdo de estabilidad, pues este no contempla la realización de procesos extraordinarios de consolidación de empleo, sino por el contrario, de procesos selectivos de carácter ordinario a través del sistema de concurso-oposición con estricto respeto a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

Por esto, cuando se ha conocido el texto del proyecto de los Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, y en concreto su artículo 19.2, ha surgido en primer lugar la sorpresa, posteriormente las interpretaciones interesadas, y por último una sensación de angustia y pánico entre los empleados públicos con vínculo de carácter temporal. Estamos asistiendo a un ejercicio poco edificante de “lucha sindical” donde los empleados públicos más precarios se utiliza como arma arrojadiza entre las diferentes organizaciones, en la cual los sindicatos minoritarios acusan de deslealtad y traición a los firmantes del Acuerdo, mientras que estos se defienden tachando de alarmistas y demagogos a los demás. La situación llega a rozar el esperpento cuando distintas organizaciones territoriales y  federaciones de CCOO cruzan comunicados discrepantes sobre la interpretación del proyecto de Presupuestos Generales. Igualmente reprochable resulta la acción de determinados despachos de abogados que, aprovechando esta situación de desconcierto, lanzan un mensaje ciertamente alarmista donde se afirma que 350.000 empleados públicos temporales serán despedidos en breve y que hay que demandar de forma inmediata, obviamente, a través de esos despachos de abogados.

Con este artículo intentaré aportar mi valoración estrictamente jurídica sobre el alcance del proyecto de Presupuestos Generales del Estado y los conflictos que puede provocar. 

Empecemos este camino conociendo el contenido del artículo 19.2 del proyecto de Presupuestos Generales que tanta controversia suscita:

“No se podrá proceder a la contratación de personal temporal, así como al nombramiento de personal estatutario temporal y de funcionarios interinos excepto en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables que se restringirán a los sectores, funciones y categorías profesionales que se consideren prioritarios o que afecten al funcionamiento de los servicios públicos esenciales. 
La duración del contrato o del nombramiento no podrá ser superior a tres años, sin que puedan encadenarse sucesivos contratos o nombramientos con la misma persona por un período superior a tres años, circunstancia esta que habrá de quedar debidamente reflejada en el contrato o nombramiento. 
No obstante, lo previsto en el párrafo anterior no será de aplicación a las modalidades particulares de contrato de trabajo contempladas en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, en la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación o en cualesquiera otras normas con rango de Ley, cuando estén vinculadas a un proyecto específico de investigación o de inversión de duración superior a tres años, circunstancia ésta que habrá de quedar debidamente reflejada en el contrato, de conformidad con lo establecido en la Disposición Adicional décima quinta del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre. 
Las actuaciones irregulares en esta materia por parte de los órganos de personal competentes de cada una de las Administraciones Públicas y de las entidades que conforman su sector público institucional darán lugar a la exigencia de responsabilidades de acuerdo con la normativa vigente en cada una de las Administraciones Públicas.“
El segundo párrafo de este artículo 19.2 del proyecto de Presupuestos Generales del Estado es el que está generando las mayores discrepancias interpretativas. Empecemos por destacar que ese párrafo resultará de aplicación tanto al personal laboral como al personal funcionario/estatutario de las administraciones públicas – observemos que alude a la duración del contrato (vínculo laboral) o del nombramiento (vínculo administrativo) – y que, por otra parte, la duración de ese vínculo con la administración no podrá superar los tres años de duración, tanto si se articula a través de un único contrato o nombramiento como si se produce a través de la suscripción de varios contratos o nombramientos consecutivos hasta alcanzar esa duración. Vista la redacción del proyecto es lógica la alarma que se ha generado en no pocos empleados públicos con vínculos de carácter temporal.
Ahora bien, en mi modesta opinión, y con independencia de la sensación inicial que pueda generar esta disposición, considero  necesario realizar una interpretación integradora del proyecto de Presupuestos Generales del Estado con el resto de nuestra normativa de función pública.
Empecemos por recordar que las necesidades estructurales de las administraciones públicas deben cubrirse a través de personal fijo, no de personal temporal. Lógica consecuencia de esta predilección por el empleo fijo es la redacción del artículo 10.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, a la hora de fijar los presupuestos para proceder al nombramiento de funcionarios interinos:

1. Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:

a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera.

b) La sustitución transitoria de los titulares.

c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto

d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.

Como observamos, el nombramiento del personal funcionario interino se puede realizar a través de distintas modalidades y para cubrir diferentes necesidades, si bien en todo caso se caracterizarán por la concurrencia de situaciones de urgencia o necesidad.

Por lo que respecta al personal laboral que presta servicios en las administraciones públicas, el artículo 11 del Estatuto Básico establece que el mismo se divide entre personal laboral temporal, (cualquiera que sea la modalidad de contrato), indefinido (que ha obtenido este reconocimiento por sentencia firme que declara la existencia de un fraude en su contratación temporal) o fijo. Estos trabajadores podrán prestar servicios en virtud de cualquiera de las modalidades de contratación previstas en la legislación laboral (contrato por obra, eventual, interino, etc.) Recordemos, por ejemplo, que el art. 15.1.a) del Estatuto de los Trabajadores establece que la duración del contrato por obra tampoco podrá superar los tres años de duración salvo que el Convenio Colectivo lo autorice expresamente y por un periodo no superior a 12 meses más.

Todo lo señalado hasta ahora hay que relacionarlo con el artículo 70.1 del Estatuto Básico -aplicable tanto al personal con vínculo laboral como al que tiene un nombramiento administrativo -, y en el cual se señala que:

Las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años.

Vayamos aclarando conceptos. Como pudimos observar, el proyecto de la Ley de Presupuestos establece que la duración del vínculo de un empleado público con la Administración no podrá ser superior a tres años, ya se trate de un único vínculo o contrato o de varios  varios sucesivos con la misma persona. Pero, al mismo tiempo, podemos observar como el polémico artículo de la Ley de Presupuestos no difiere sustancialmente de la propia normativa de función pública que a día de hoy resulta de aplicación. El límite de tres años no es que lo fije la Ley de Presupuestos, sino que el mismo viene impuesto por el propio Estatuto Básico del Empleado Público al ser este el límite temporal máximo de que dispone una Administración para proceder a la cobertura definitiva y reglamentaria de una plaza vacante. Es decir, la Ley de Presupuestos viene a introducir en los contratos y nombramientos temporales que se vayan a realizar el límite máximo legalmente establecido para la cobertura de una plaza vacante.

Por otra parte, ¿Qué dispone nuestra normativa de función publica sobre el cese del personal funcionario interino? Pues sobre esta cuestión debemos estar a lo dispuesto en el artículo 10 del Estatuto Básico, si bien a sus puntos 3 y 4, en los que se señala:

3. El cese de los funcionarios interinos se producirá, además de por las causas previstas en el artículo 63, cuando finalice LA CAUSA que dio lugar a su nombramiento. (Es decir, cuando se produzca la vuelta del titular de la plaza, finalice el programa temporal que estaba desarrollando este funcionario interino, la acumulación de tareas que motivó el nombramiento o, en última instancia, la cobertura de la vacante que ocupa el funcionario interino por concurso u oposición)

4. En el supuesto previsto en la letra a) del apartado 1 de este artículo, las plazas vacantes desempeñadas por funcionarios interinos deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortización.

El Estatuto Básico del Empleado Público no indica, al menos en su redacción actual, que el nombramiento se extingue por alcanzar la duración de tres años. Lo que señala el EBEP, con toda claridad, es que el nombramiento se extingue al finalizar la causa que dio lugar al nombramiento. La causa no se puede identificar con el mero transcurso del tiempo (en este caso tres años). La causa sería por ejemplo la vuelta del titular de la plaza en los supuestos de nombramientos de sustitución, la ejecución completa del programa temporal que motivó el nombramiento o la finalización de la acumulación de tareas surgida en una Administración. Estás son causas legítimas para el cese, no alcanzar un límite temporal señalado en la Ley de Presupuestos.

Aclarada esta cuestión surge la gran duda de los empleados públicos con vínculos temporales, ¿Qué sucederá cuando el contrato/nombramiento interino/temporal que tengo actualmente alcance los tres años? ¿Me cesarán/despedirán? ¿Podré continuar prestando servicios?

Esta es la gran cuestión que debemos resolver, de forma técnica, sin buscar afiliados o clientes a costa de crear alarma o vender falsa tranquilidad. Esta es mi humilde aportación a esa cuestión que podrá ser rebatid por otras personas con mejor criterio y por los juzgados y tribunales. La clave, en mi opinión, pasa por diferenciar entre la duración máxima prevista y la consecuencia jurídica que tendría que producirse una vez alcanzada esta.

Respecto de aquellas personas que presten servicios en virtud de contratos y nombramientos que cuando entre en vigor la Ley de Presupuestos ya superen los tres años, considero que las administraciones deberán mantener dicho vínculo, sin romper el mismo, dado que en el momento en que los empleados públicos suscribieron su contrato o nombramiento no existía la obligación legal de fijar en ese documento una duración máxima de tres años. Esos contratos y nombramientos se realizaron al amparo de la normativa de función pública que en su momento resultaba de aplicación, sin que la Administración pueda aplicar una norma posterior de forma retroactiva cuando supone un perjuicio para el empleado público. Ahora bien, esto no significa que la Administración no pueda llegar a actuar de forma temeraria o fraudulenta rescindiendo estos contratos y nombramientos, (los que llevamos muchos años trabajando en este ámbito sabemos que con la Administración todo es posible). Ante la imposibilidad de prever que hará la Administración  mi consejo es que todas aquellas personas que se encuentren en esta situación, (un único contrato/nombramiento de más de tres años de duración o varios concatenados que superen esa periodo), por cautela y precaución, demanden ser reconocidas como personal indefinido de la Administración al encontrarse fraudulentamente contratadas o nombradas, bien por tratarse de nombramientos y contratos con causa no legal, por haberse producido el encadenamiento sucesivo y fraudulento de vínculos temporales o, en definitiva, por superar la duración máxima para la cobertura de la plaza vacante que fija el art. 70.1 del EBEP. El reconocimiento de la condición de indefinido determinará que la Administración no podrá aplicar el plazo de tres años establecido en Presupuestos para proceder a la extinción del vínculo.

En diferente situación se encontrarían las personas cuyo contrato o nombramiento se formalice una vez haya entrado en vigor la Ley de Presupuestos. Como ya señalé anteriormente, en los vínculos que estas personas formalicen se tendrá que hacer constar expresamente que la duración máxima es de tres años, bajo pena de responsabilidad para los órganos de selección y contratación que no resalten esta circunstancia en el contrato o nombramiento. Ahora bien, ¿esto supone que necesariamente se tendrá que cesar a una persona cuando su contrato o nombramiento alcance los tres años de duración? Si la Administración actuase de ese modo lo haría en fraude y desviación de poder con infracción de la normativa de función pública. Recordemos que el cese viene determinado por el cumplimiento de la causa y no por el mero transcurso del tiempo. La Administración no podría ampararse en el límite de tres años para cesar a un funcionario interino que ocupa la plaza de un titular con derecho a la reserva que todavía no se ha reincorporado (liberados sindicales, cargos políticos, comisiones de servicio, etc.) Tampoco debería aplicarse a aquellas personas que estén contratadas para el desempeño de una obra específica, pues la fecha de fin siempre debe considerarse como meramente orientativa, sin que el contrato pueda extinguirse hasta que la obra se finalice.

El principal dilema puede surgir en relación con aquellas personas que con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Presupuestos formalicen un único vínculo en plaza vacante que supere los tres años, o bien que formalicen sucesivos contratos o nombramientos temporales con la misma Administración Pública en plazas vacantes, (personal de los servicios de salud, docente, o de servicios llamado por listas de contratación o que cada año tiene que concursar). ¿Pretende la Administración con el art. 19.2 que al alcanzar el trabajador los tres años de vinculación tenga que ser necesariamente cesado y no pueda volver a ser contratado al tener prohibido encadenar más nombramientos? Si esto es lo que pretende la Administración me parece que su estrategia se puede atacar por varios frentes:

  1. Por violación del derecho fundamental de acceso al empleo público consagrado en el art. 23.2 de la Constitución Española, pues se estaría creando una causa artificial no vinculada al propio trabajador como elemento para poder trabajar como empleado público. Alcanzar tres años de duración ininterrumpida de servicios no puede impedir el acceso al empleo público.
  2. Por transgresión de la normativa de función pública en lo relativo a modalidades de contratación y causas de cese, sustituyendo irregularmente la causalidad como elemento determinante de la extinción del vínculo por el simple acaecimiento del cumplimiento de una fecha.
  3. Por infracción de la Directiva 1999/70 sobre el trabajo de duración determinada, toda vez que la introducción de plazos máximos en la duración de los contratos y nombramientos temporales no puede resultar contrario a la normativa nacional interna cuando esta ya dispone que la contratación temporal resulte causal.

Mi consejo, si se me permite darlo, es que todos aquellos que puedan demandar por existir algún fraude en su contrato o nombramiento actual lo haga, intentando conseguir judicialmente la condición de empleado público indefinido. Conseguir este reconocimiento otorgará a los trabajadores una mayor estabilidad en el empleo y la posibilidad de obtener una indemnización en caso de cese, tal y como la Sala de lo Social del Tribunal Supremo ha señalado en su sentencia de 28 de marzo de 2017 que ya analizamos en esta otra entrada del blog.

En definitiva. No hay nada perdido y cualquier actuación de la administración podrá ser rebatida y contestada, aunque sin duda estarán en mejor situación los que demanden previamente su condición de indefinidos.

Espero que este artículo sirva para despejar algunas dudas y para aportar soluciones.